سازمانهای اطلاعاتی و سیاست خارجی: مطالعة موردی نقش سازمان سیا در سیاست خارجی آمریکا

بازنمایی مسائل مربوط به سازمانهای اطلاعاتی در سپهر عمومی زندگی اجتماعی، در همة جوامع با اکراه و خودداری همراه بوده است. در اکثر جوامع، افکار عمومی دیدگاهی مبهم، رازآلود و اغلب منفی درمورد اطلاعات دارند. به جز چند کشور توسعه یافته، که اطلاعات در آنها طی فرایندی چنددهه‌ای ابهام زدایی شده است، هنوز در اکثر کشورهای جهان، ازجمله ایران، نگاهی تردیدآمیز به نهادها و موضوعات اطلاعاتی وجود دارد. ورود اطلاعات به عرصة دانشگاهی نیز دشوار و توأم با بی‌میلی دانشگاهیان بوده است. شاید مهمترین دلیل عدم تمرکز مطالعات دانشگاهی بر مسائل و موضوعات اطلاعاتی، پنهانکاری و رازآلودگی موجود در موضوعات اطلاعاتی و بی میلی دانشگاهیان به ارتباط با سرویسهای مخفی و یا ترس از این سازمانها باشد.

باوجوداین، اطلاعات بخشی از زندگی اجتماعی انسان مدرن است. همانطور که ابعاد سیاسی، بین المللی، اجتماعی، و اقتصادی زندگی انسانی بنابه ضرورتهای مادی و معنایی موضوع شناخت و پژوهشهای دانشگاهی قرار گرفته اند، بعد اطلاعاتی زندگی بشری نیز نیازمند پژوهش دانشگاهی است. درواقع، نسل امروز آگاهی قابل توجهی درخصوص ابعاد مختلف زندگی خود دارد، اما هنوز نوری بر جنبه‌های اطلاعاتی زندگی ما نتابیده است. اکثر ملتهای دنیا به علت هراس بی مورد و امنیتی کردن فعالیتها و موضوعات اطلاعاتی، از آنها دوری جسته اند و این درحالی است که اطلاعات نقش مهمی در سایر ابعاد زندگی ما اعم از سیاسی، اجتماعی، و اقتصادی برعهده داشته است؛ ازاینرو، میتوان اطلاعات را به حق «بعد گمشدة شناخت بشری» در عصر مدرن دانست. اگر ناآگاهی و دانسته های غلط را از عوامل شکست و ناکامی بشر به شمار آوریم، باید بگوییم که بسیاری از دستاوردهای علمی ما به ویژه در حوزههای تاریخی، سیاسی، و بین المللی به علت تاریک ماندن زوایای اطلاعاتی آنها ناقص و یا اشتباهند. شناخت نقش اطلاعات در تاریخ (شکل گیری وقایع تاریخی و روایت آن)، حوادث سیاسی و بین المللی، و تحولات اجتماعی میتواند این نقص شناختی را جبران کند و چشم انداز نوینی را برای تولید دستاوردهای شناختی جدید درخصوص مسائل و مشکلات بشری ارائه نماید.

اطلاعات، متغیری وابسته است و شکل گیری، تکامل، و اصلاح اطلاعات وابسته به سیاست متغیری مستقل محسوب میشود. تحول در سیاست منجربه تحول اطلاعات میشود و ایستایی آن، وضعیتی غیرپویا در اطلاعات را به دنبال خواهد داشت. به گفتة سر ریچارد دیرلاو ، رئیس سرویس مخفی انگلیس(امآیسیکس)، اطلاعات و حقایق حول محور سیاست مشخص میشوند (Fitzgerald and Lebow, 2006). باوجوداین، علیرغم اینکه اطلاعات در تمام ابعاد آن سیاسی است (سیاسی بودن اطلاعات از پدیدة منفی سیاست زدگی متمایز است)، وجودی مستقل نیز دارد و ماهیت مستقل آن درعین وابستگی، آثار و پیامدهایی در سایر ابعاد زندگی اجتماعی انسان به دنبال دارد. اطلاعات در بسیاری از موارد یکی از علتهای تحولات سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، و حتی فرهنگی در زندگی اجتماعی است. بنابراین، ضروری است که پژوهشهای دانشگاهی در رشته های علوم اجتماعی به ویژه علوم سیاسی و روابط بین الملل و دیگر رشته های هم‌پیوند آنها مانند تحلیل سیاست خارجی، حوزة مطالعاتی مربوط به سازمانهای اطلاعاتی را حوزة مطالعاتی دانشگاهی بدانند و به نقش اطلاعات به عنوان متغیری مستقل در شکل گیری و دگرگونی پدیده های سیاسی توجه کنند؛ ازاینرو، این نوشتار تلاش خواهد کرد با درنظر گرفتن اطلاعات به مثابه «متغیری مستقل»، نقش آن را در حوزة سیاستگذاری خارجی و تحلیل سیاست خارجی بازشناسد.

روند ساخته شدن سیاست خارجی در هر کشوری متأثر از عوامل و متغیرهای گوناگونی است. به جز برخی از متغیرهایی که ریشه در فرهنگ، هنجارها، و آرمانهای ملی هر کشور دارند و به همین دلیل منحصر به فردند، دیگر متغیرهای مؤثر در ساخته شدن سیاست خارجی در همة کشورهای دنیا کم و بیش یکسانند. یکی از عوامل مؤثر در این روند نهادهای اطلاعاتی هر کشورند.

مسلماً طراحی و اجرای سیاست خارجی مطلوب در جهان سیال امروز بسیار مشکل است و به هماهنگی و همکاری نهادها و سازمانهای مختلف کشور نیاز دارد. تقریباً در تمامی دولتهای امروزین، فرایند تصمیم‌گیری در سیاست خارجی مستلزم همکاری نزدیک قوة مجریه و مقننه است. قوة مجریه مجری سیاست خارجی، و قوة مقننه مسئول نظارت بر عملکرد دستگاه دیپلماسی است. رئیس قوة مجریه ازطریق نهادهایی مانند وزارتامور خارجه، شورای امنیت ملی و… روابط کشور با سایر کشورها را هدایت میکند. مهمترین نقشی که این نهادها برای رئیس قوة مجریه ایفا میکنند، تهیة اطلاعات مورد نیاز برای ترسیم سیاست خارجی مطلوب و تصمیمگیری است.

با توجه به اینکه پیشبرد اهداف و منافع کشور در دنیای امروز با مخاطرات و موانع مختلفی روبه روست که غالباً نیز به آسانی قابل تشخیص نیستند، ناآگاهی از آنها میتواند تأثیر منفی‌ای در روند طراحی سیاست خارجی و اجرای آن داشته باشد. آگاهی از تمام مسائل و موضوعات مرتبط با اهداف و منافع ملی میتواند قدرت پیشگویی، پیش‌بینی و درنتیجه، فرار از مهلکه و شتاب به سوی جلب منافع را موجب شود (بررسی ساختار و عملکرد سازمانهای اطلاعاتی، 1380: 11). اطلاعات و آگاهی امروزه به یکی از منابع قدرت تبدیل شده است و سیاستگذاری خارجی نیز نباید از این منبع قدرت غافل بماند؛ به همین دلیل، تقریباً تمامی ساختارهای تصمیم‌گیری سیاست خارجی در دنیا نهادهایی را برای حل مشکلات ناشی از کمبود اطلاعات و آگاهی در روند سیاست خارجی طراحی کرده‌اند.

از آنجاییکه در عرصة سیاست خارجی آگاهی از قصد و نیات و اقدامات احتمالی کشورهای مقابل تأثیر زیادی در تصمیم‌گیری های مطلوب خواهد داشت، و با عنایت به اینکه در این عرصه «چنین اطلاعاتی» اغلب پنهان میشوند و ازطرف دیگر، مسائل آنقدر پیچیده و به هم وابسته است که بسیاری از عواقب را نمیتوان به سادگی پیشبینی کرد، بنابراین، سیاستگذاری مطلوب بستگی زیادی به کمیت و کیفیت اطلاعات دردسترس درخصوص موضوعات مختلف دارد. درواقع، یکی از اجزای اساسی و ضروری در ساخته شدن سیاست خارجی (تولید سیاست خارجی) اطلاعات است؛ هرچند که این جزء همواره تحت نظارت و ارزیابی است و اغلب تمام شکستها و غافلگیریها در سیاست خارجی را به آن نسبت میدهند و بعد از هر غافلگیری، اطلاعات را متهم به شکست و نیازمند اصلاح میدانند (Hastedt, 1991).

ساختارهای تصمیم‌گیری در سیاست خارجی کشورهای مختلف، برای حل این مشکل دو کانال را پیش‌بینی کرده‌اند:

1. کسب اطلاعات و آگاهیهای مورد نیاز درخصوص کشورهای دیگر به وسیلة سفارتخانه‌های دولت در آن کشورها. البته به دلیل آنکه بخش اعظم اطلاعات مورد نیاز در تصمیم‌گیری سیاست خارجی، از طرف کشورهای دیگر پنهان میشوند و دیپلماتها و وابسته‌های رسمی به آسانی به آنها دسترسی ندارند، دولتها معمولاً از روش دیگری نیز برای حل این مشکل بهره می‌برند.

2. روش دوم استفاده از نهادهای اطلاعاتی است. همانگونه که ذکر شد، به دلیل ناتوانی نهادهای متعارف دولتی مانند وزارت خارجه در تأمین نیازهای اطلاعاتی ساختار سیاست خارجی، نهادهای اطلاعاتی کشورها نیز در روند سیاستگذاری خارجی وارد میشوند تا با توجه به ظرفیتها و تواناییهای منحصربه فرد خود در شکل‌گیری سیاستی دقیق و مطلوب مؤثر باشند.
البته باید گفت که با توجه به ابعاد مختلف منافع ملی کشورها، نهادها و متغیرهای دیگری نیز مستقیم یا غیرمستقیم در روند سیاستگذاری خارجی دخالت میکنند که از آن جمله میتوان به احزاب، گروههای فشار، مجتمع‌های صنعتی و نظامی، بازار، رهبران مذهبی و… اشاره کرد.

یکی از دغدغه های فکری تحلیلگران و پژوهشگران موضوع سیاست خارجی، بررسی کارکردها و میزان تأثیرگذاری هرکدام از عوامل دخیل در فرایند سیاستگذاری خارجی بوده است. دراین راستا، پژوهشهای مختلفی درخصوص نقش احزاب، گروههای فشار، فرهنگ، ارزشها و باورهای فردی، محیط روانی، و محیط عملیاتی در تصمیم‌گیریهای سیاست خارجی انجام شده است.

یکی از خلأهای پژوهشی در مورد عوامل دخیل در سیاست‌گذاری خارجی، بررسی کارکردها و چگونگی تأثیر نهادهای اطلاعاتی در این فرایند است، به گونه ایکه امروزه نیز مانند گذشته، بی توجهی به نقش و جایگاه اطلاعات یکی از بزرگترین شکافها در درک تصمیم‌گیری در سیاست خارجی به شمار میرود (Ransom, 1980, Spring). این درحالی است که برخی از مهمترین تحولات نظام بین‌الملل و نقاط عطف در تاریخ سیاست خارجی اکثر کشورها، به ویژه ابرقدرتها، تحت تأثیر نقش سازمانهای اطلاعاتی بوده است؛ برای مثال، میتوان به سیاست خارجی آمریکا درقبال مصدق در سال 1953، گواتمالا در سال 1954، بحران موشکی کوبا در سال 1962 و چندین مورد دیگر اشاره نمود. ازسوی دیگر، در بسیاری از کشورها (به ویژه کشورهای درحال توسعه) درک صحیحی از سازمانهای اطلاعاتی و ظرفیتهای این نهادها برای رشد و پیشبرد منافع ملی و توسعة همه جانبه وجود ندارد. ازیکسو، سازمانهای اطلاعاتی صرفاً ابزارهایی برای اجرای سیاستهای داخلی کشور به شمار میروند که مهمترین کارکردهای آنها مأموریتهای پلیسی و سرکوب مخالفان داخلی است و ازسوی دیگر، سیاستمداران و تحلیلگران سیاسی نیز از نقش سازمانهای اطلاعاتی در سیاستگذاری خارجی غافلند و آنها را دو حوزة متفاوت با یکدیگر به شمار می‌آورند. درواقع، بسیاری از تحلیلگران با فرض دوگانگی میان اطلاعات و سیاستگذاری، به جایگاه اطلاعات در فرایند سیاستگذاری مینگرند. در این دیدگاه فرض میشود که این دو، اقداماتی جدا از یکدیگرند که کاملاً بدون ارتباط با هم انجام میشوند و اطلاعات در آن عنصری فرعی و وابسته به سیاستگذاری است. هدف اطلاعات صرفاً تأمین نیازهای اطلاعاتی سیاستگذاران و اطلاع رسانی به آنها در راستای نیازمندیهای آنان برای تصمیم‌گیری است و وظیفة سیاستمدار نیز تصمیم‌گیری درخصوص اقدامات آتی است. ریچارد بتس (1982) براین نظر است که بسیاری از غافلگیریها (در سیاست خارجی) علیرغم هشدارهای سازمانهای اطلاعاتی اتفاق میافتند و این نشان‌دهندة عدم درک صحیح تصمیم‌گیران از نقش اطلاعات و بی توجهی آنان به این مقوله است.

بدین ترتیب، در کتاب حاضر نقش سازمانهای اطلاعاتی در فرایند سیاستگذاری خارجی بررسی میشود؛ اما ازآنجاییکه امکان بررسی و مطالعة تمام نهادهای اطلاعاتی موجود در جهان وجود ندارد، پژوهشگر بر آن است تا با استفاده از روش مطالعة موردی نقش سازمان اطلاعات مرکزی آمریکا (سیا) را در فرایند سیاستگذاری خارجی این کشور بررسی کند. دلیل انتخاب این کشور، وجود منابع و اسناد کافی برای مطالعة فرایند سیاستگذاری خارجی به منظور شناسایی نقش و کارکردهای نهادهای اطلاعاتی در این فرایند و نیز تأثیرپذیری سایر کشورها از الگوهای موجود در این کشور است که به نوبة خود قابلیت تعمیم‌پذیری نتایج پژوهش را افزایش میدهد.

برای انجام پژوهش حاضر این پرسش مطرح شده است که: کارکرد سازمانهای اطلاعاتی در فرایند سیاستگذاری خارجی چیست و این نهادها چه نقشی در این فرایند ایفا میکنند؟ در پاسخ نیز سه فرضیه بیان شده است که درواقع مبنای سازماندهی کتاب قرار گرفته اند. این سه فرضیه عبارتند از:

1. سازمانهای اطلاعاتی به عنوان یکی از نهادهای دولتی، نقش شناختی در سیاستگذاری خارجی ایفا میکنند.

2. سازمانهای اطلاعاتی ابزار نظارتی سیاستگذاران بر سیاست خارجی به شمار میآیند.

3. سازمانهای اطلاعاتی ابزار دولتمردانند و در فرایند سیاستگذاری خارجی نقش اجرایی ایفا میکنند.

منظور از نقش شناختی «برطرف کردن نیازمندی سیاستگذاران به اطلاعات و اخبار در جریان سیاستگذاری» است. نقش نظارتی نیز «نظارت مجریان و کارگزاران سیاست خارجی بر حسن اجرای تصمیم‌های موردنظر سیاستگذاران و حسن پایبندی کشورهای طرف معاهده و قرارداد با کشور متبوع به مفاد معاهدات و قراردادها» است. براساس تعریف فوق، مشخص است که نقش نظارتی سازمان اطلاعاتی متکی بر توانایی تولید اطلاعات یا همان شناخت ازسوی سازمانهای اطلاعاتی است. درواقع، سازمانهای اطلاعاتی با جمع آوری اطلاعات از عملکرد مجریان سیاست خارجی کشور یا اقدامات و طرحهای سایر کشورها درخصوص تعهداتشان، این نقش نظارتی را ایفا میکنند؛ ازاینرو، به نظر میآید که فرضیة اول و دوم سازگارند و فرضیة دوم در درون فرضیة اول جای میگیرد؛ بدین ترتیب، فقط فرضیة اول بررسی میشود. نقش اجرایی نیز به استفاده از سازمانهای اطلاعاتی به عنوان ابزاری جهت عملیاتی شدن هر تصمیم یا سیاست خاص اطلاق میگردد. از میان فرضیه های فوق نیز فرضیة اول، یعنی نقش شناختی سازمانهای اطلاعاتی در سیاستگذاری فرضیة اصلی، و فرضیه های دیگر، رقیب درنظر گرفته میشوند.

بررسی ادبیات موجود دربارة سازمانهای اطلاعاتی جهت یافتن پاسخی برای پرسش پژوهش نشان داد که این آثار دارای اطلاعات مفید و مناسبی برای کسب شناخت اولیه درمورد نهادهای اطلاعاتی و نقش آنها در سیاست خارجی هستند (Thomas, 2008; Attacking Terrorism, 2004: 115; Intelligence, Defense, and Diplomacy, 1994; Marshal, 2007; Intelligence: Policy and Process, 1985; Andrew, 1995; Berkowitz and Goodman, 1989; Gates, 1987-88, Winter; Nutter, 1999; Strategic Intelligence, 2007)، اما به چند دلیل پاسخ جامعی را به پرسش مطرح در پژوهش حاضر ارائه نمیکنند: نخست آنکه، اکثر پژوهشهای انجام شده نقش نهادهای اطلاعاتی در روند سیاست خارجی را غیرمستقیم و در حاشیه بررسی کرده اند و دیگر آنکه، آن دسته از تحقیقات هم که با تکیه بر نهادهای اطلاعاتی، فرایند سیاستگذاری خارجی را تحلیل نموده اند، بسیار اندکند و صرفاً به نقش این سازمانها در اجرای عملیاتهای پنهان در راستای منافع ملی اختصاص دارند. یکی دیگر از نقاط ضعف پژوهشهای موجود، فقدان چهارچوب نظری و نظریه پردازی درمورد کارکرد و چگونگی تأثیرگذاری نهادهای اطلاعاتی در فرایند سیاستگذاری خارجی است. به طورکلی، در هیچکدام از آثار موجود (دستِکم تاجاییکه منابع دردسترس پژوهشگر نشان میدهند)، هدف اصلی نویسنده تعیین جایگاه و نقش سازمانهای اطلاعاتی در فرایند سیاستگذاری خارجی نبوده، بلکه صرفاً در روند مطالعة نقش این نهادها در ساختار حکومتی به این موضوع نیز اشاره شده است، به گونه ایکه میتوان گفت تاکنون هیچ پژوهش جامعی برای مشخص کردن کارکردهای سازمانهای اطلاعاتی در فرایند سیاستگذاری خارجی (به ویژه در زبان فارسی) انجام نشده است.

ساختار کتابکتاب حاضر از سه بخش تشکیل شده است: بخش اول، در دو فصل با ارائة چهارچوبی نظری، مقدمه ای برای ورود به بحث اصلی به شمار میرود. در فصل اول، مفهوم اطلاعات و کارکردهای سازمانهای اطلاعاتی شرح داده میشود و ازآنجاییکه توصیف نقش نهادهای اطلاعاتی در بستر فرایند سیاستگذاری خارجی صورت میگیرد، در فصل دوم با عنوان «رهیافتهای تحلیل سیاست خارجی و سازمانهای اطلاعاتی» تلاش میشود نقش سازمانهای اطلاعاتی با بهره گیری از چشم اندازهای نظری تحلیل سیاست خارجی (مدلهای تصمیم‌گیری) و کارکردهای حرفه‌ای اطلاعات بازشناسی گردد.

بخش دوم پژوهش به مطالعة موردی سازمان سیا و نقش آن در سیاست خارجی آمریکا اختصاص دارد. فصل سوم به عنوان مدخل این بخش، جامعة اطلاعاتی ایالات متحده آمریکا را معرفی میکند و جایگاه سازمان سیا در آن را شرح میدهد. در فصل چهارم فرضیة اصلی و در فصل پنجم فرضیة رقیب بررسی میشود. بخش سوم کتاب نیز به نتیجه‌گیری اختصاص دارد. فصل ششم در سه قسمت، فرضیه‌ها، نتیجه‌گیری و چهارچوب نظری عام درخصوص نقش سازمانهای اطلاعاتی در سیاست خارجی را بیان خواهد کرد.